Une guerre qui ne se gagne pas sur terre
Le 21 octobre 1805, au large du cap Trafalgar, la flotte franco-espagnole de Villeneuve est détruite par celle de Nelson, qui meurt au combat. Deux mois plus tard, Napoléon remporte Austerlitz et la Troisième Coalition s'effondre. Le contraste dit tout de la situation où se trouve la France : sur le continent, l'Empereur ne rencontre plus d'adversaire capable de lui tenir tête durablement ; sur mer, il n'en a plus aucun à lui opposer. L'invasion de l'Angleterre, préparée au camp de Boulogne, a été abandonnée dès l'été 1805, quand la Grande Armée a repris la route du Danube.
La guerre avec le Royaume-Uni avait repris en mai 1803, après la brève paix d'Amiens. Elle prenait une forme singulière : une puissance maîtresse des mers affrontait une puissance maîtresse du continent, et chacune semblait hors d'atteinte de l'autre. Les Britanniques n'avaient pas d'armée capable de vaincre la Grande Armée ; Napoléon n'avait pas de flotte capable de franchir la Manche. Les coalitions successives, financées par Londres, ne réglaient rien tant que le gouvernement britannique pouvait payer ses alliés avec l'argent de son commerce.
C'est là que se situe le raisonnement de Napoléon. Le Royaume-Uni est un pays marchand, dont la dette publique est immense et dont la puissance repose sur l'exportation de ses cotonnades, de ses métaux, de ses produits coloniaux réexpédiés vers l'Europe. Si l'on ferme le continent à ses marchandises, ses manufactures s'arrêteront, ses recettes fiscales chuteront, son crédit s'effondrera et le cabinet de Londres devra négocier. Ce qu'on ne peut atteindre par la flotte, on tentera de l'atteindre par la douane. L'idée n'était pas neuve : dès le 31 octobre 1796, le Directoire avait interdit l'entrée des marchandises britanniques en France. Elle n'avait jamais été appliquée à l'échelle d'un continent, faute d'une France assez puissante pour l'imposer à ses voisins.
Le décret de Berlin
L'occasion vient avec la campagne de Prusse. Le 14 octobre 1806, Iéna et Auerstedt détruisent l'armée prussienne ; le 27, Napoléon entre solennellement à Berlin. Pendant ce temps, les Britanniques ont répliqué à leur manière. Dès le 16 mai 1806, le gouvernement dirigé par Grenville, où Charles James Fox est ministre des Affaires étrangères, a proclamé le blocus des côtes allant de l'Elbe à Brest, c'est-à-dire d'une grande partie du littoral contrôlé par la France et ses alliés.
Le 21 novembre 1806, depuis Berlin, Napoléon signe le décret qui donne son nom au système. Le texte s'ouvre sur un réquisitoire : l'Angleterre ne reconnaît pas le droit des gens, elle traite en prise de guerre les navires marchands, déclare en blocus des ports qu'aucune escadre ne ferme et prétend interdire de la sorte le commerce du monde entier. Par représailles, « les îles Britanniques sont déclarées en état de blocus ». Tout commerce et toute correspondance avec elles sont interdits. Les sujets britanniques trouvés dans les pays occupés par les troupes françaises ou alliées seront traités en prisonniers de guerre, leurs marchandises sont déclarées de bonne prise, et aucun bâtiment venu directement d'Angleterre ou de ses colonies ne sera reçu dans un port.
Sur le papier, la mesure est démesurée : un blocus proclamé par une puissance qui n'a pas de flotte pour le faire respecter. Napoléon le sait, et il en fait une affaire de douaniers plutôt que de marins. Le blocus doit être continental, c'est-à-dire tenu par les ports, les frontières et les administrations de tous les États que la France domine ou dont elle exige l'alliance. Le décret n'est exécutoire que si l'Europe entière suit, et c'est ce qui en fera, d'étape en étape, le moteur d'une politique d'annexions et de conquêtes.
La riposte britannique et les décrets de Milan
Londres ne reste pas sans réponse. Les ordres en conseil du 7 janvier 1807 interdisent aux navires neutres de faire du cabotage entre les ports contrôlés par la France ; ceux du 11 novembre 1807 vont beaucoup plus loin. Tous les ports d'où le pavillon britannique est exclu sont désormais considérés comme bloqués. Les navires neutres ne peuvent plus les rejoindre qu'après avoir touché un port britannique, où ils acquittent des droits : le Royaume-Uni se réserve ainsi le monopole des échanges maritimes avec l'Europe et en tire une recette.
Napoléon répond par les deux décrets de Milan, des 23 novembre et 17 décembre 1807. Tout navire qui s'est soumis à la visite d'un bâtiment britannique, ou qui a fait escale dans un port du Royaume-Uni, est réputé avoir perdu sa nationalité et devient de bonne prise. Les neutres, et d'abord les Américains, se trouvent pris entre deux feux : obéir à l'un, c'est s'exposer à la saisie par l'autre. Le gouvernement de Jefferson réagit par l'Embargo Act du 22 décembre 1807, qui interdit à ses propres navires de quitter les ports américains pour l'étranger. La mesure frappe l'économie américaine plus durement que celle de ses cibles, mais elle prive aussi la Grande-Bretagne d'un débouché et d'un fournisseur importants.
Ce duel de textes marque un tournant dans l'histoire du droit maritime. Pour la première fois, deux grandes puissances prétendent se faire une guerre commerciale totale, au mépris de la liberté des mers que les neutres invoquent depuis un siècle. Les deux camps s'accusent de violer le droit ; aucun ne peut renoncer sans sembler céder.
Tilsit et l'extension du système
Pour que le blocus fonctionne, il faut que les ports de l'Europe se ferment les uns après les autres. Les grandes puissances du continent y sont conduites par la défaite plus que par conviction. Après Friedland, Napoléon et Alexandre Iᵉʳ se rencontrent sur le Niémen en juin 1807 ; la paix de Tilsit, signée en juillet, fait de la Russie l'alliée de la France et l'engage, par un article secret, à rejoindre le système si l'Angleterre refuse de traiter. La Prusse, démembrée, ferme ses ports. L'Autriche, vaincue en 1805, s'y rallie plus tard et à contrecœur.
Le Danemark, lui, y est poussé par la force. En septembre 1807, craignant que sa flotte ne tombe aux mains des Français, les Britanniques bombardent Copenhague et s'emparent des navires danois ; Copenhague se jette dès lors dans les bras de la France. La même année, ils s'installent à Héligoland, l'îlot danois de la mer du Nord, qui deviendra l'un des grands entrepôts de la contrebande vers l'Allemagne.
Restent les États qui refusent. Le Portugal, vieil allié de l'Angleterre, ne veut pas fermer ses ports. Par le traité de Fontainebleau du 27 octobre 1807, la France et l'Espagne conviennent de le partager, et Junot entre à Lisbonne le 30 novembre, au lendemain du départ de la famille royale pour le Brésil. L'engrenage ne s'arrête pas là. L'occupation du Portugal sert de prétexte à l'envoi de troupes en Espagne, puis à l'éviction des Bourbons à Bayonne, en mai 1808 : le blocus continental est ainsi l'une des origines directes de la guerre d'Espagne. Dans le même esprit, le pape Pie VII, qui refuse de fermer ses ports aux Britanniques et de s'allier à la France, voit Rome occupée en février 1808 ; ses États seront annexés en 1809.
Contrebande, licences et douanes
Le système repose sur une hypothèse que les faits démentent vite : on peut couper un continent de l'Europe de ses échanges. Or les côtes sont longues, les douaniers peu nombreux et les besoins pressants. Le sucre, le café, le coton, l'indigo, le tabac viennent des colonies, et l'Europe ne sait pas s'en passer. La demande crée l'offre, et la contrebande, parfois organisée comme une véritable entreprise, prospère à toutes les frontières.
Les marchandises britanniques transitent par Héligoland, Gothenburg, Malte, la Sicile, avant d'être introduites clandestinement sur le continent par des marins, des négociants et des douaniers que l'on achète. Les prix, qui montent avec le risque, font la fortune des intermédiaires. Napoléon réplique en multipliant les saisies, les tribunaux douaniers et les surveillances, et fait de la douane l'une des administrations les plus nombreuses et les plus sévères de l'Empire. L'efficacité reste variable : plus on contrôle d'un côté, plus le trafic se déplace de l'autre.
Le système finit par se contredire lui-même. Pour garder du commerce, et surtout pour que les recettes de la douane rentrent, le gouvernement impérial se met à délivrer des licences, qui autorisent certains négociants à importer ou à exporter des marchandises normalement prohibées. Londres en fait autant. Pendant que les deux gouvernements se déclarent une guerre économique à outrance, des cargaisons licenciées continuent de traverser la Manche. Le contraste est frappant, et les contemporains ne s'y trompent pas : le blocus n'est étanche que pour ceux qui n'ont pas les moyens de le contourner.
Une Europe sous contrainte
Les effets du système diffèrent selon les régions et selon les métiers. Les grands ports atlantiques et méditerranéens de la France, Bordeaux, Nantes, Le Havre, Marseille, vivaient du commerce colonial et du grand cabotage : ils déclinent. Les armateurs ferment, les entrepôts se vident, les ouvriers du port sont sans emploi. À l'inverse, les industries qui n'ont plus de concurrents britanniques sur le marché intérieur profitent d'un marché protégé. La filature et le tissage du coton progressent en Alsace, en Normandie, dans le Nord, en Belgique, où Gand devient un centre textile grâce aux machines anglaises que Lieven Bauwens y a introduites à la fin des années 1790. Dans les pays de la Confédération du Rhin, le grand-duché de Berg et la Saxe voient aussi se développer des industries abritées derrière la barrière douanière.
La pénurie des produits coloniaux pousse à l'invention de substituts. La chicorée remplace le café pour les moins fortunés. Surtout, on cherche à produire du sucre à partir de la betterave, dont le chimiste allemand Andreas Marggraf avait isolé le sucre dès 1747 et dont Franz Karl Achard avait fondé la première fabrique en Silésie en 1801. À partir de 1811, un décret impérial encourage la culture de la betterave sur environ 32 000 hectares, et Benjamin Delessert met au point à Passy, en 1812, un procédé industriel d'extraction. Cette industrie, née de la nécessité, survivra au blocus et deviendra l'une des grandes productions agricoles de l'Europe du Nord.
Le coût humain et politique est plus lourd. L'Europe ne ressent pas le blocus comme une arme dirigée contre l'Angleterre, mais comme une charge imposée par la France. Les consommateurs paient plus cher le sucre et le café ; les populations des ports, privées de ressources, en veulent à l'occupant ; les princes alliés voient leurs recettes douanières chuter et leurs sujets se détacher d'eux. Dans les pays soumis, les douaniers français deviennent le symbole de la domination.
1810 : la fuite en avant
À partir de 1810, devant l'ampleur de la contrebande, Napoléon choisit de durcir le système et d'étendre son emprise directe sur les côtes. Le royaume de Hollande, confié à son frère Louis, est un point de fuite constant ; Napoléon reproche à Louis de laisser entrer les marchandises britanniques, et celui-ci, qui tient à protéger les intérêts de ses sujets, résiste. En juillet 1810, Louis abdique, et la Hollande est annexée à l'Empire. En décembre, un sénatus-consulte réunit à la France le Valais, les villes hanséatiques de Hambourg, Brême et Lübeck, le duché d'Oldenbourg et une large bande de la côte nord de l'Allemagne. L'Empire compte alors 130 départements, de Rome à Hambourg.
L'été et l'automne apportent aussi leur lot de mesures draconiennes. Le tarif de Trianon, du 5 août 1810, frappe de droits très élevés les denrées coloniales qui entrent légalement, tout en maintenant les licences. Le décret de Fontainebleau, du 18 octobre 1810, ordonne la saisie et la destruction par le feu des produits manufacturés britanniques découverts sur le continent. Des bûchers de marchandises anglaises s'allument dans plusieurs villes allemandes. Les autorités peuvent y voir la preuve de leur détermination ; les habitants y voient surtout le gaspillage de biens que leurs besoins auraient pu absorber.
Cette politique coïncide avec une crise économique grave. En 1810-1811, la France connaît une série de faillites, une crise du crédit et du travail, une mauvaise récolte et un renchérissement du pain. De l'autre côté de la Manche, les exportations britanniques, déjà touchées en 1808 par l'embargo américain, s'effondrent à nouveau en 1811 et la dépression nourrit des troubles sociaux, parmi lesquels les émeutes luddites de 1811-1812. Pendant un moment, Napoléon peut croire que son pari est en train de réussir. Le désastre n'est pourtant que partagé.
Les conséquences politiques sont plus lourdes pour la France que pour le Royaume-Uni. En décembre 1810, la Russie rouvre ses ports aux navires neutres et frappe d'une taxe élevée certaines importations françaises : le tsar choisit son économie contre l'alliance. Pour Napoléon, qui a fait du blocus la clé de sa stratégie, cette rupture ne se négocie pas. Elle l'amène, en juin 1812, à franchir le Niémen. Le blocus continental est donc l'une des causes de la campagne de Russie, qui détruira la Grande Armée.
La fin du système
La Grande-Bretagne a trouvé entre-temps d'autres débouchés. Dès 1808, l'insurrection espagnole lui ouvre les marchés de l'Amérique latine, et la cour portugaise, installée à Rio de Janeiro, ouvre en janvier 1808 les ports brésiliens aux nations amies. Les exportations britanniques vers l'Amérique, l'Orient, la Baltique par les voies détournées compensent en partie ce qu'elles perdent en Europe. La maîtrise des mers, qui était l'origine du problème, devient le moyen d'y échapper. Le gouvernement britannique ne cède sur rien : les ordres en conseil ne sont suspendus que le 23 juin 1812, cinq jours après que les États-Unis lui ont déclaré la guerre, en partie à cause d'eux.
Le système ne survit pas aux défaites de Napoléon. La retraite de Russie en 1812, puis la campagne d'Allemagne de 1813 et la bataille de Leipzig, entraînent l'effondrement de la domination française sur les côtes : la Hollande se soulève à la fin de l'année 1813, les ports du Nord et de la Baltique s'ouvrent, et la contrebande devient commerce libre. Il n'est pas nécessaire que Napoléon renonce officiellement au système : la guerre le rend caduc. À l'abdication de 1814, le blocus a perdu toute réalité.
Que penser, deux siècles plus tard, de cette politique ? Les historiens se sont longtemps divisés. L'économiste suédois Eli Heckscher, dont The Continental System (1922) reste une référence, y voyait surtout un échec coûteux. Le Français François Crouzet, dans sa grande étude sur l'économie britannique et le blocus (1958), a montré que le Royaume-Uni avait traversé de véritables crises, mais qu'il n'avait jamais été étranglé : le commerce britannique a su se redéployer, les difficultés de 1808 et de 1811 ont été durement ressenties, puis surmontées. Le blocus a donc gêné Londres sans le contraindre à traiter, et il a coûté bien davantage à l'Europe continentale, que la France prétendait dominer.
Il reste, dans ce bilan, des acquis plus durables que la politique qui les a suscités. Une industrie textile protégée a pris racine en plusieurs régions de l'Europe ; l'industrie sucrière de la betterave est née ; la douane s'est installée comme une administration moderne. Mais le blocus a surtout entraîné l'Empire dans une logique d'annexions et de guerres, du Portugal à la Russie, dont le coût dépassait ce que les ressources de la France pouvaient porter. Il reste le plus bel exemple de ce que l'on pourrait appeler la dernière illusion de Napoléon : croire que la puissance sur terre pouvait compenser la défaite sur mer, et que l'on peut commander à l'économie d'un continent par décret.
