La Constitution de l'an VIII crée en décembre 1799 un Conseil d'État chargé de rédiger les projets de loi et de juger les litiges administratifs. Sous le Consulat et l'Empire, il siège au palais des Tuileries, près du cabinet du chef de l'État — proximité qui dit tout de sa fonction : ce n'est pas un contre-pouvoir, c'est l'atelier du gouvernement.
On y trouve les meilleurs juristes du temps, anciens royalistes et anciens conventionnels mêlés : Portalis, Tronchet, Cambacérès, Roederer, Regnaud de Saint-Jean-d'Angély, Molé, Merlin de Douai. Le recrutement se fait sur la compétence, sans considération du passé politique — l'une des réussites les plus nettes du régime en matière de réconciliation.
Le Code civil y est discuté article par article entre 1801 et 1804, en cent deux séances dont Napoléon préside plus de la moitié. Les procès-verbaux montrent un chef d'État qui intervient sur l'adoption, le divorce, la filiation, la puissance paternelle, parfois avec brutalité, souvent avec bon sens, et qui se laisse contredire par Portalis ou Tronchet — ce qu'aucune autre assemblée ne pouvait se permettre.
Le Conseil survivra à tous les régimes. Il quitte les Tuileries après leur incendie et s'installe en 1875 au Palais-Royal, où il siège encore comme juge suprême de l'administration. Des institutions consulaires, c'est celle qui a le mieux traversé les deux siècles : le Code civil a été réécrit, le franc germinal a disparu, le Conseil d'État juge toujours.
